RA Dr. Norman Koschmieder, Hengeler Mueller, Berlin
Leichte Elektro-Tretroller, sogenannte E-Scooter, sind seit Inkrafttreten der Verordnung über die Teilnahme von Elektrokleinstfahrzeugen am Straßenverkehr (eKFV) im vergangenen Sommer kaum mehr aus dem Stadtbild wegzudenken. So beliebt insbesondere die sogenannten Sharing-Modelle bei den Nutzern sind, so stark ist auch der Ruf nach einer stärkeren Regulierung. Vielerorts reicht die vorhandene Infrastruktur nicht aus, um dem schnell wachsenden Angebot und zunehmenden Flächennutzungskonflikten zwischen den unterschiedlichen Verkehrsteilnehmern gerecht zu werden. Daher erwägen die Kommunen seit geraumer Zeit zusätzliche Maßnahmen. Im Gespräch sind etwa die Ausweisung von Parkverbots- oder Sonderparkzonen für E-Scooter, die Entrichtung von Kautionsgebühren für die von Sharing-Anbietern bereitgestellten Fahrzeugflotten oder eine Begrenzung der pro Kommune zugelassenen Gesamtzahl der Elektroroller. Solche Verwaltungsmaßnahmen treffen derzeit auf enge Grenzen – vor allem, weil das E-Scooter-Sharing in rechtlicher Hinsicht keiner Erlaubnis bedarf. Gesetzgeberische Nachbesserungen sollten vor allem ganzheitliche Lösungen entwickeln, um die Integration moderner Mobilitätskonzepte zu ermöglichen.
E-Scooter sind inzwischen fester Bestandteil des Verkehrs in deutschen Großstädten. Alleine in der Bundeshauptstadt kommen derzeit schätzungsweise 16.000 dieser Kleinstfahrzeuge zum Einsatz. Nur ein Bruchteil wurde allerdings für den Privatbesitz angeschafft. Vielmehr schreibt das E-Scooter-Sharing Erfolgsgeschichte. Geschäftsgrundlage der Sharing-Anbieter ist, dass ihre Nutzer die bereitgestellten E-Scooter nicht stationsbasiert, d.h. an festen Abhol- und Aufstellorten, ausleihen müssen, sondern die Fahrt stationslos an beliebigen Orten im Betriebsgebiet antreten können. Der „free float“ der E-Scooter sorgt für ein flächendeckendes Angebot.
Sondernutzung öffentlicher Verkehrsflächen versus Gemeingebrauch
Inwieweit den Rolleranbietern hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden können, hängt in rechtlicher Hinsicht maßgeblich von der Frage ab, ob im Sharing-Modell vertriebene E-Scooter als erlaubnispflichtige Sondernutzung öffentlicher Verkehrsflächen oder aber als erlaubnisfreier Gemeingebrauch einzustufen sind. Würde es sich um eine Sondernutzung handeln, könnten die Behörden im Erlaubnisbescheid zusätzliche Auflagen vorsehen. Zwischen den Kommunen besteht in dieser rechtlichen Bewertungsfrage noch immer Uneinigkeit. So stufen etwa die Städte Berlin, Düsseldorf und Leipzig E-Scooter-Sharing als Sondernutzung ein, während beispielsweise die Städte München, Frankfurt und Hamburg einen Gemeingebrauch annehmen.
Aus rechtlicher Sicht sprechen die überzeugenderen Argumente dafür, E-Scooter-Sharing als erlaubnisfreien Gemeingebrauch öffentlicher Verkehrsflächen anzusehen. Dieses Ergebnis fußt im Ausgangspunkt auf dem Willen des Verordnungsgebers der eKFV. Im Unterschied zu dem im Juli 2017 in Kraft getretenen Carsharing-Gesetz differenziert die Verordnung nicht zwischen einer stationsbasierten und einer stationsunabhängigen Nutzung von E-Scootern. Bei näherer Betrachtung der Begründung zur eKFV wird zudem die Intention des Verordnungsgebers deutlich, die Regulierung der E-Scooter ganz wesentlich an den bestehenden Vorgaben für Fahrräder auszurichten. Auch in der Verordnung selbst kommt dieses Anliegen an verschiedenen Stellen zum Ausdruck. Für das Abstellen der E-Scooter sind die für Fahrräder geltenden Parkvorschriften entsprechend anwendbar: E-Scooter – wie auch Fahrräder – dürfen zwar nicht auf Gehwegen gefahren, wohl aber abgestellt werden. Zudem bestehen identische Anforderungen an bestimmte technische Komponenten.
Nicht nur die individuelle Nutzung, sondern auch der Vertrieb von E-Scootern durch Sharing-Anbieter ist Gemeingebrauch. In einem Beschluss aus dem Jahr 2009 hat das OVG Hamburg das Abstellen von Mietfahrrädern, die ebenfalls im Sharing-Modell auf öffentlichen Wegflächen angeboten wurden, ausdrücklich als Gemeingebrauch eingeordnet. Das Gericht betonte, dass auch der ruhende Verkehr – also der Zeitraum, in dem ein Fahrzeug zwischen zwei Nutzungsvorgängen abgestellt ist – dem allgemeinen Verkehr, d.h. dem Gemeingebrauch, unterfällt. Diese Rechtsprechung ist auf das E-Scooter-Sharing übertragbar.
Fehlende Ermächtigung der Kommunen
Will eine Kommune erlaubnisfreie Sharing-Angebote beschränken, muss sie sich auf eine rechtliche Vorschrift berufen können, die solche Eingriffe in die unternehmerischen Freiheiten der Anbieter gestattet. Allerdings kennen weder die Straßen- und Wegegesetze der Länder noch die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften des StVG und der StVO konkrete Ermächtigungen zugunsten der Kommunen, um das E-Scooter-Sharing zu regulieren. So fehlen Vorschriften z.B. für die Ausweisung spezifischer Parkzonen, die zahlenmäßige Begrenzung der Fahrzeugflotte oder die Festsetzung von Kautionen. Hinzu kommt, dass die StVO kein spezifisches Verkehrszeichen vorsieht, mit dem ein Parkverbot auf Gehwegen für Fahrräder oder E-Scooter angeordnet werden könnte. Vielmehr verbleibt den Kommunen nur der Rückgriff auf die allgemeinen ordnungsbehördlichen Generalklauseln. Deren Tatbestände erfordern allerdings stets das Vorliegen einer konkreten Gefahr, die von einem E-Scooter auszugehen hat. Eine solche wäre beispielsweise anzunehmen, wenn Feuerwehrzufahrten beschränkt werden. Rein ästhetische Gründe wie etwa das Freihalten von öffentlichen Flächen von E-Scootern zur Steigerung der optischen Attraktivität begründen dagegen keine Gefahr im Sinne des allgemeinen Ordnungsrechts. Zudem ist die Verwaltung im Rahmen der Gefahrenabwehr strikt an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Wird also durch die Entfernung eines E-Scooters das gefahrenlose Passieren der Fläche wieder möglich, liegt keine konkrete Gefahr mehr vor und es wäre unverhältnismäßig, weitere E-Scooter zu entfernen.
Besteht somit ein Regulierungsdefizit bei den E-Scootern? Die Antwort auf diese Frage muss differenziert ausfallen: Die Flächennutzungskonflikte des begrenzten öffentlichen Verkehrsraums sind einerseits durch das Hinzutreten der E-Scooter gewachsen. Andererseits darf nicht vergessen werden, dass der Großteil dieser Flächen nicht etwa von E-Scootern oder Fahrrädern, sondern nach wie vor von Autos beansprucht wird. Ein gesetzgeberisches Tätigwerden, das ausschließlich punktuell ansetzt und lediglich E-Scooter bestimmten Regelungen unterwirft, muss zum einen aus gleichheitsrechtlichen Erwägungen weitestgehend identische Regelungen für Fahrräder vorsehen. Zum anderen darf der Einfluss anderer Verkehrsformen nicht außer Betracht bleiben.
Ganzheitliche Mobilitätskonzepte gefragt
Jüngst hatte der Verkehrsausschuss des Bundesrats auf erfolgreiche Initiative des Landes Berlin dem Bundesrat empfohlen, der vorgesehenen Änderung der StVO nur zuzustimmen, wenn das Parken von E-Scootern und Fahrrädern „zu gewerblichen Zwecken“ zum Gegenstand einer Sondernutzungserlaubnis gemacht wird. Allerdings wurde diese Maßgabe in der Abstimmung des Bundesrates am 14.02. nicht angenommen. Das Scheitern des Antrags ist sachgerecht: Um moderne Mobilitätskonzepte sinnvoll in die städtische Mikromobilität einzubinden, muss der Gesetzgeber seine Hausaufgaben ernst nehmen. Anstelle punktueller Gesetzgebungsmaßnahmen, die sich lediglich an einzelne Gruppen von Verkehrsteilnehmern richten, sind ganzheitliche Regulierungskonzepte zu entwickeln. Die Regulierung der Mobilität muss entwicklungsoffen sein, um künftige Mobilitätsformen nicht von vornherein auszugrenzen (so z.B. bei der Vermittlung von Sharing-Diensten im Bereich der Personenbeförderung, für die noch immer erhebliche Regulierungsdefizite bestehen). Daher setzte auch die Empfehlung des Verkehrsausschusses im Bundesrat zu kurz an. Sie zeigt keine Lösungen auf, wie Sharing-Angebote sinnvoll in die kommunale Verkehrsplanung integriert werden können, sondern forderte stattdessen ein weiteres Verbot für einzelne Nutzer. So lange ganzheitliche Mobilitätskonzepte fehlen, ist es vorzugswürdig, dass die Kommunen und Sharing-Anbieter freiwillige Selbstverpflichtungen eingehen – so wie dies im vergangenen Sommer durch Unterzeichnung eines Memorandums of Understanding geschehen ist.