RA/StB Dr. Maximilian Haag, LL.M. (Duke), Associate bei P+P Pöllath und Partners, München
Seit der Föderalismusreform vom 28. 8. 2006 können die Bundesländer individuell den Steuersatz der GrESt bestimmen (Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG). Mit Ausnahme Bayerns und Sachsens haben davon inzwischen alle Länder (teils mehrfach) Gebrauch gemacht. Bewegt hat sich der ursprünglich bundeseinheitliche Steuersatz seither nur in eine Richtung – nach oben. Zusammen kommen diese 14 Bundesländer in den sechseinhalb Jahren seit der Föderalismusreform auf insgesamt 18 Steuererhöhungen. Die zuletzt vom Kabinett Schleswig-Holsteins beschlossene Erhöhung auf 6,5% zum 1. 1. 2014 ist sicher noch kein Schlusspunkt in diesem Überbietungswettlauf. Schleswig-Holstein hätte den bundeseinheitlichen Steuersatz damit in wenigen Jahren um 86% erhöht und die Steuerbelastung beim Grundstückskauf nahezu verdoppelt.
In Anbetracht dieses steuerlichen „Race to the top“ ist es kaum verwunderlich, dass der Ruf verschiedener Partikularinteressen nach Befreiung bestimmter Sachverhalte von der GrESt zunehmend lauter wird: Sozialverbände fordern Befreiungen für das Eigenheim, Bauernverbände fordern Vergünstigungen für landwirtschaftliche Flächen, die Wohnungswirtschaft fordert Erleichterungen für Wohnungsunternehmen. Mit der Einführung von § 6a GrEStG zum 1. 1. 2010 hat der Gesetzgeber bereits eine Steuerbefreiung für bestimmte konzerninterne Umwandlungen geschaffen.
Geschichte wiederholt sich
Damit scheint eine unheilvolle Entwicklung ihren Lauf zu nehmen, die eigentlich aus der historischen Erfahrung bekannt sein müsste: Seit 1949 lag die Gesetzgebung über die GrESt primär bei den Bundesländern. In den folgenden Jahrzehnten betrugen die Steuersätze bundesweit 6% bis 7% – trotz landesunterschiedlicher Gesetze. Der Bund reagierte auf die hohen Steuersätze mit punktuellen Steuerbefreiungen, die aus gesamtwirtschaftlichen Gründen für unverzichtbar gehalten wurden. Hinzu kam eine Unzahl an sozial-, wirtschafts- und strukturpolitischen Steuervergünstigungen nach Landesrecht. Die Folge: Vor dem Inkrafttreten des bundeseinheitlichen GrEStG von 1982 verteilte sich das GrESt-Recht auf 68 verschiedene Gesetze und Verordnungen. Zugleich waren über 80% aller grunderwerbsteuerbaren Tatbestände nach den unterschiedlichsten Bestimmungen von der Steuer befreit, was den Verwaltungsaufwand für die GrESt drastisch erhöhte und erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit der Steuer mit dem Grundsatz gleichmäßiger Besteuerung (Art. 3 Abs. 1 GG) nährte.
Richtungsweisende GrESt-Reform 1982
Mit dem einheitlichen GrEStG von 1982 beseitigte der Gesetzgeber das gesamte Landesrecht und schaffte fast alle Steuerbefreiungen ab. Im Gegenzug wurde der Steuersatz auf 2% gesenkt und damit die grundverkehrshemmende Wirkung der Steuer stark verringert. Gleichzeitig sanken der Verwaltungsaufwand und die Zahl der gerichtlichen Streitigkeiten um einzelne Steuervergünstigungen erheblich. Dem Gesetzgeber war damit – trotz Widerspruchs der Opposition, welche auf die Stimmen der ehedem steuerbefreiten Grunderwerber hoffte (vgl. Der Spiegel vom 20. 12. 1982, S. 49) – ein steuerpolitischer Befreiungsschlag seltener Art gelungen: Die GrESt entsprach fortan weitgehend dem idealtypischen Leitbild einer Verkehrsteuer, welche alle steuerbaren Verkehrsvorgänge zwar ausnahmslos besteuert, allerdings nur zu einem geringen Steuersatz, um den Güteraustausch möglichst nicht zu behindern oder zu verzerren.
Erster Sündenfall 1996 – kein gesetzgeberisches Halten mehr ab 2006
Im Jahr 1996 erlag der Gesetzgeber angesichts der nunmehr sehr breiten steuerlichen Bemessungsgrundlage erstmals der Versuchung, den Steuersatz (als Kompensation für den Wegfall der Vermögensteuer) auf 3,5% zu erhöhen. Bis zu dem ab 2006 einsetzenden Steuererhöhungswettlauf der Länder blieb es bei diesem Satz.
Mit der von Schleswig-Holstein nun eingeläuteten Erhöhungsrunde wird wieder das ursprüngliche Steuerniveau der Länder vor 1982 erreicht – mit dem Unterschied, dass ein Großteil der vor 1982 steuerbefreiten Tatbestände heute steuerpflichtig ist. Der historische Gesetzgeber von 1982 hatte dieses Belastungsniveau für so hoch erachtet, dass er eine Streichung der zahllosen Steuerbefreiungen nur bei gleichzeitiger drastischer Senkung des Steuersatzes als vertretbar ansah (BT-Drucks. 9/251 S. 15). Demgegenüber möchte der heutige Gesetzgeber den durch die Steuererhöhungen der letzten Jahre im Wirtschaftsleben verstärkt hervorgerufenen Ausweichgestaltungen u. a. mit der Einführung einer Vorschrift gegen RETT-Blocker-Strukturen (§ 1 Abs. 3a GrEStG) begegnen. Zudem bemüht sich die Finanzverwaltung um eine restriktive Auslegung der Befreiung nach § 6a GrEStG.
Es steht zu erwarten, dass diese flankierenden Maßnahmen den Ruf nach besonderen Steuerbefreiungen nur noch lauter werden lassen. Der Gesetzgeber hat offenbar nicht erkannt, dass er den historisch bekannten Pfad schon beschritten hat: Gleichzeitig mit der RETT-Blocker-Klausel soll in § 4 Nr. 4 GrEStG eine neue Steuerbefreiung geschaffen werden, wonach u. a. bei der Anteilsvereinigung kommunaler Unternehmen anlässlich des Zusammenschlusses von Gemeinden keine GrESt erhoben wird (Art. 26 des aktuellen Länderentwurfs zum JStG 2013). Als Grund hierfür führt der Länderentwurf selbst an, dass die GrESt aufgrund der jüngsten Steuererhöhungen der Länder inzwischen ein „spürbares Hemmnis für notwendige und wirtschaftlich sinnvolle Gemeindezusammenschlüsse“ darstellt.
Weitere Steuerbefreiungen werden kommen
Mit weiter steigenden Steuersätzen werden weitere Steuerbefreiungen im parteipolitischen Wettbewerb salonfähig werden. Am Ende dieser Entwicklung steht ein steuerrechtliches Stückwerk, wie es derzeit die ErbSt kennzeichnet und mit dem Konzept einer Verkehrsteuer nicht in Einklang zu bringen ist: eine höchst streitanfällige Rechtslage bei nominal hohen Steuersätzen mit einer durchlöcherten Bemessungsgrundlage.
Offenbar ziehen überhöhte Steuersätze einer jeden Verkehrsteuer aufgrund ihrer kapitalverkehrshemmenden Wirkung zwangsläufig die sukzessive Einführung besonderer Steuerbefreiungen nach sich; das Zusammenspiel solcher Befreiungen mit nominal hohen Steuersätzen führt aufgrund der hervorgerufenen Belastungsunterschiede zwischen einzelnen Steuerfällen aber direkt in die Verfassungswidrigkeit. Der/die Gesetzgeber täte(n) daher gut daran, die großen steuerpolitischen Errungenschaften des GrEStG 1982 nicht leichtfertig zu verspielen.