Das FG Niedersachsen hält den zusätzlich zur  Einkommen- und Körperschaftsteuer erhobenen Solidaritätszuschlag für verfassungswidrig  und hat das Gesetz dem BVerfG zur Entscheidung vorgelegt (Az.: 7/143/08). Es begründet seine Vorlage im Wesentlichen damit, dass der Solidaritätszuschlag nur ergänzend und das auch nur für eine begrenzte Zeit („vorübergehend“) zur Einkommensteuer hinzutreten dürfe, da es sich im Gegensatz zu den übrigen Steuern um ein Finanzierungsmittel für Ausnahmefälle handle. Als reguläres und dauerhaftes Finanzierungsinstrument sei der Solidaritätszuschlag, der in der Sprache der Finanzverfassung eine Ergänzungsabgabe ist, verfassungsrechtlich nicht zulässig. Diese Bedenken sind – auch wenn sie bislang von anderen Finanzgerichten nicht geteilt werden – nicht so ohne Weiteres von der Hand zu weisen.

Der Solidaritätszuschlag wird seit dem 1. 1. 1995 zur Finanzierung der deutschen Einheit in Höhe von 5,5% (vor 1998: 7,5%) der (vereinfacht) Einkommen- oder Körperschaftsteuerschuld erhoben. Er ist also keine selbständige Steuerart, sondern eine Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer, die nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG allein dem Bund  zusteht. Er dient der temporären Deckung eines akuten Fehlbedarfs des Bundes, muss aber nach Auffassung des BVerfG nicht befristet sein. Dieses hat noch im Jahre 2008 eine vom Bund der Steuerzahler unterstützte Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen (Beschluss vom 11. 2. 2008 – 2 BvR 1708/06). Über die Gründe lässt sich nur spekulieren, da der Senat seine Ablehnung nicht begründet hat.

Wer davon ausgeht, das Verfassungsgericht werde drei oder vier Jahre später auch nicht anders entscheiden als im Jahre 2008, macht es sich möglicherweise zu einfach.  Denn es war nie das Verständnis des Gerichts, dass eine Ergänzungsabgabe dauerhaft zur Erhebung der Einkommen- und Körperschaftsteuer hinzutreten darf. Vielmehr kann man der Rechtsprechung des BVerfG entnehmen, dass sie im Gegensatz zu diesen Steuern irgendwann auslaufen muss.

Das BVerfG hat im Jahre 1972 entschieden, dass der Bund nicht berechtigt ist,  „unter der Bezeichnung  ‚Ergänzungsabgabe‘ eine Steuer einzuführen, die den Vorstellungen widerspricht, die der Verfassungsgeber erkennbar mit dem Charakter einer solchen Abgabe verbunden hat“. Die Vorstellung dieser zusätzlichen „Steuer vom Einkommen“ war aber stets, dass sie das kunstvoll in der Finanzverfassung austarierte Steuerverteilungssystem nicht dauerhaft zu Lasten der Länder verändern sollte. Strukturell gestiegener Finanzbedarf des Bundes muss über eine Änderung des Finanzausgleichsystems selbst und nicht über eine Ergänzungsabgabe gedeckt werden,  die entstehungsgeschichtlich dazu bestimmt war, temporäre Bedarfsspitzen des Bundes (und früher des Reiches) auszugleichen. Dieser entstehungsgeschichtlich klar nachweisbare Ausnahmecharakter der Ergänzungsabgabe erfordert zwar – das hat das BVerfG klargestellt – keine zeitliche Befristung der Ergänzungsabgabe, aber er steht doch einer zeitlich unbegrenzten Erhebung eindeutig entgegen. Dazu kommt das bereits genannte verfassungssystematische Argument: Die dauerhafte Erhebung einer Ergänzungsabgabe anstelle der – ebenfalls möglichen – normalen Erhöhung der Einkommen- und Körperschaftsteuer führt zu erheblichen Mindereinnahmen der Länder und verzerrt so die verfassungsrechtlich vorgegebene Ertragsverteilung. Wenn aber keine zeitlich unbegrenzte Erhebung des Solidaritätszuschlags möglich ist, wann sollte er, wann muss er von Verfassungs wegen auslaufen?

Darüber kann nur das BVerfG  Auskunft geben, das im Jahre 2008 den Solidaritätszuschlag offenbar noch nicht im „zeitlich kritischen“ Bereich sah. Aber irgendwann wird es den Zeitpunkt bestimmen müssen, der ein Eingreifen erforderlich macht, sollte der Gesetzgeber nicht von sich aus die Aufhebung beschließen.

Nehmen wir an, das BVerfG entscheidet über die Vorlage des FG Niedersachsen im Jahre 2012, dann ist der Solidaritätszuschlag mehr als 17 Jahre erhoben worden; er ist zu Dauerabgabe, nämlich zu einer zusätzlichen Einkommen- und Körperschaftsteuer mutiert,  was die Finanzverfassung nicht zulässt. Es läge auf der Linie der Rechtsprechung des BVerfG, dass es sich dieser Mutation entgegenstellt. Es wird dann vermutlich dem Gesetzgeber eine Frist setzen, innerhalb derer er sich entscheiden kann, ob er den Zuschlag aufheben  oder ob er ihn dauerhaft in das Einkommen-und Körperschaftsteuergesetz integrieren will, was ganz einfach zu einer Erhöhung der Steuersätze führen würde. Angesichts der Kassenlage braucht man nicht viel Fantasie, um sich vorzustellen, welche Alternative der Gesetzgeber wählen wird. Allerdings wird der Bund  der Verlierer sein, denn das Aufkommen aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer muss er sich mit den Ländern und Gemeinden teilen. Aber gerade das spricht ja dafür, den Zustand der Durchbrechung des von der Verfassung vorgesehenen  Systems der regulären Ertragsverteilung nun endlich zu beenden.